发展节能环保产业是推进生态文明建设、持续改善生态环境、实现碳达峰碳中和的重要内容之一，是降低企业用能成本、提升经济发展质量和效益的重要手段，现阶段也是扩大有效投资、振作工业经济、稳定就业渠道的重要途径。“十三五”期间，我国节能环保产业取得了长足发展，日益成为国民经济新的增长点，有力助推了传统产业转型升级。进入“十四五”时期，世界百年未有之大变局叠加新冠疫情，使我国经济发展面临诸多挑战。世界经济复苏乏力，反全球化浪潮抬头，发达国家普遍设置绿色贸易壁垒，实行贸易保护。我国亟需通过发展节能环保产业，实现对经济体系的绿色化改造，破除绿色壁垒，提升我国经济的综合竞争力。

一、节能环保产业日益成为经济高质量发展的绿色新动能

（一）产业规模持续扩大，行业整体发展态势良好

2021年，中央作出碳达峰碳中和战略部署，节能环保产业迎来新的发展机遇。市场监管总局发布的数据显示，节能环保企业数量全年增加23%，推动“四新经济”快速发展。在节能服务产业方面，截至2021年底，全国从事节能服务业务的企业数量达到8725家，从业人员达到84.1万人；节能服务产业总产值达6069亿元，同比增加2.6%；2021年，合同能源管理项目投资新增1348亿元，形成年节能能力4369万吨标准煤，相当于减排10748万吨二氧化碳。2021年，以合同能源管理模式实施的节能提高能效项目投资1384.2亿元，同比增速达11.1%。在生态环保产业方面，从业人员超过300万人，较2011年增长近2.5倍；生态环保服务总产值超过1.5万亿元，较2020年增长约11.3%。

（二）新增订单数量总体上升，节能环保投资持续增加
《中国环保产业分析报告》显示，节能环保服务新增订单数量和投资金额总体上升，呈现出持续发展的态势。2021年，生态环保产业大气、水、土壤、固废、环境监测、噪声等六大细分领域项目总数量达2万余个，总投资额超过1.1万亿元。其中，环卫、餐厨垃圾领域市场中标项目数量和投资额实现双增长，垃圾焚烧中标项目数量、土壤修复投资额均实现两年连续增长。该报告预测，到2025年，生态环保产业营业收入有望突破3万亿元。

（三）企业经营状况总体较好，行业整体利润基本保持稳定

根据中国环境保护产业协会对生态环保六大细分领域、680余家会员企业进行的问卷调查结果显示，生态环保产业营收增长企业占比均超过40%，76.8%的企业营收同比增长或持平。利润方面呈“K”型分化态势，同比增长、持平、下降的企业各占三分之一左右，规模较大的企业利润情况总体好于中小微企业，固废综合利用领域营收增长和利润情况均好于其他子领域。

（四）国企民企联动发展，产业链、“生态圈”呈健康可持续发展态势

近年来，节能环保行业加速“洗牌”，国有企业特别是中央企业积极履行社会责任，通过投资参股、兼并重组等混合所有制改革方式进军节能环保产业，一批央企子公司、省级环保集团成为行业领军企业。此外，民营企业充分发挥市场灵敏、机制灵活、应变迅速等特点，在一些专业细分领域占有一席之地。国企民企之间既有优胜劣汰的竞争、更有携手共赢的合作，“国企总包、民企分包”“民企开发、央企运营”等多种合作模式不断涌现，推动节能环保产业链、“生态圈”健康发展。

（五）企业创新能力不断增强，科技创新体系更加健全

国有企业因具有较强资金实力和科技研发能力，是引领行业创新发展的中坚力量。同时，一批专业从事细分领域服务的专精特新中小企业和科技型民营节能环保企业成为推动行业创新发展的生力军。企业研发经费支出、研发人员占比、专利授权等创新指标总体稳步增长。2021年，全国生态环保行业新增19家上市公司，多数为拥有特色技术的中小企业，A股上市环保公司总数近180家，55家企业入选第三批国家专精特新“小巨人”名单。节能服务领域与节能相关的上市公司近200家。

二、节能环保产业发展出现的新情况新问题

（一）行业运行持续受到新冠疫情影响

2021年特别是今年以来，新冠疫情点多面广频发，受此以及局部地区突如其来的洪涝灾害等突发事件影响，节能环保产业遇到了原材料涨价、物流不通畅等问题的影响。问卷调查结果显示，2021年有20%左右的企业因疫情、灾情关停项目，工程类企业受疫情影响较大，部分设备制造类企业出现缺货限产等情况。

（二）企业经营成本有所上升，部分中小企业出现经营困难

从2021全年来看，节能环保企业融资成本、应收账款、负债总额和资产负债率较2020年均有所上升。其中，中等规模企业利润额下降、成本增长、应收账款增加情况较其他规模企业更明显，规模较小企业营业收入下降、员工数量减少，民营企业困难大于国有企业。受地方政府财力紧张等因素的影响，企业应收账款有所增加，超过50%的中等规模企业出现应收账款增加的情况，甲方拖欠款、供应商款项支付等多重压力，对企业经营造成很大的影响。

（三）节能环保技术装备缺少验证试错，产业化应用存在堵点

节能环保产业的核心业务是采用更高效、更环保的技术装备进行改造升级或环境治理，需要使用先进的绿色技术和装备，而新技术装备的可用性、可靠性、经济性往往需要反复验证、试错，但现有科技研发体系和支持政策更加重视从“0”到“1”的原创研发环节，对从“1”到“10”乃至“100”的推广应用和产业化，则重视程度不够，小试、中试等验证试错环节缺乏资金和场地支持。从事环境监测的企业反映，部分国产温室气体监测仪器精度不高，实验室样机质量尚可，但产业化后质量和性能不及国外产品，核心元器件技术依赖度依然较高。究其原因，一方面是拥有技术的企业求稳心态带来的投资决策趋于保守，社会资本参与产业孵化投资意愿不高，导致先进技术装备难以实现产业化应用；另一方面，由于缺少技术路线方面的标准指南或评价推荐，用户难以承担验证新技术装备的试用风险和成本。

三、“十四五”时期，节能环保产业加快发展的有利因素

（一）坚定走高质量发展之路，为节能环保产业持续发展奠定坚实基础

今年以来，我国经济虽受到疫情较大影响，但宏观经济基本盘仍然保持稳定。始终保持实现碳达峰碳中和目标的战略定力，走绿色可持续发展之路的决心依然坚定。随着“双碳”行动进一步开展，将有力推动传统产业转型升级，带动绿色相关投资，为经济发展带来新增量、释放新动能。2021年，金融领域先后设立煤炭清洁高效利用专项再贷款，央行推出碳减排支持工具等，将带动节能环保、清洁生产、清洁能源等绿色相关产业投资。

（二）密集部署节能减污减碳、绿色发展等工作，为节能环保产业加快发展营造良好政策环境

“十四五”开局之年，党中央、国务院陆续发布绿色低碳循环发展经济体系、碳达峰碳中和顶层设计等重要文件，为节能环保产业加快发展营造了更加有利的政策环境和氛围。相关部委认真落实党中央国务院决策部署，先后出台30余项与节能环保相关的政策文件，进一步修订了节能环保企业所得税优惠目录，有利于节能环保产业发展的政策体系更加完善。特别是2021年10月以来，国家发展改革委等五部门联合印发《关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》，之后又推出《高耗能行业重点领域能效标杆水平和基准水平（2021年版）》和《高耗能行业重点领域节能降碳改造升级实施指南（2022年版）》，围绕传统产业重点领域节能降碳改造打出一套政策组合拳，为节能环保服务业创造了广阔的舞台。

（三）政策组合拳有利于改善节能环保企业发展的营商环境

节能环保产业多是中小企业。去年以来，国务院印发《提升中小企业竞争力若干措施》，从11个方面提出34条具体措施，进一步加强了政策支持的精准性、有效性，将惠及节能环保产业。《为“专精特新”中小企业办实事清单》为中小企业量身定制，为中小企业持续健康发展提供有力支撑。问卷调查结果显示，节能环保企业对“十四五”时期的发展形势总体持乐观态度：59.2%的企业预计2022年营收增长，其中17.4%企业预期营收增幅在20%以上；65.3%的企业预计“十四五”时期营收增长，其中20.9%企业预期营收增幅在20%以上。

四、推动节能环保产业高质量发展的政策建议

（一）落实节能降碳改造系列政策，扩大节能环保市场空间

各地区、各行业应认真落实发展改革委等五部门关于重点领域节能降碳改造的系列政策文件，为节能环保行业加快发展提供市场动力。加强相关政策宣传解读，增强企业和社会投资信心。组织开展煤炭清洁高效利用技术改造，加快传统能源行业自身绿色转型升级。鼓励金融机构对节能降碳改造项目予以精准支持，引导社会资本参与振作工业经济，支持实体经济发展。

（二）引导国企民企抱团取暖，提倡包容性增长

推动国企民企战略融合，鼓励国有企业在资金、市场、技术等方面赋能中小企业，营造布局科学、分工合理的发展“生态圈”。聚合国有资本、社会资本各自优势，鼓励联合投资，形成投资合力。发挥央企人才多元、信息畅通、资金充足的优势，带动中小企业联合创新，形成良好的创新生态。探索互利互惠的商业模式，完善风险合理分担机制，进一步增强中小企业的风险抵抗能力。

（三）通过标准规范强化资质管理，优化市场环境

对节能环保领域现有技术路线和标准规范等进行全面梳理评估，不断完善标准动态调整机制。引导金融机构通过采信标准规范，进一步解决投资决策信息不对称等问题。引导市场主体遵从相关标准有序进入新能源产业，避免低水平重复建设和投资浪费。适时建立资质管理制度，加强对企业技术研发、管理创新能力的评价，引导地方和企业重视技术适用性而非低成本，营造公平竞争的市场环境。

（四）加强针对性投资引导，推动新技术装备产业化应用

充分发挥国家绿色发展基金、国家制造业转型升级基金的主渠道作用，鼓励社会资本积极参与，锚定新技术装备的验证、试错环节，加大对小试中试基地、产业孵化平台的支持力度，破解技术推广应用“中梗阻”；加强对节能环保领域先进适用技术装备的遴选评价，组织开展试点示范和普及推广活动；引导金融机构加大对“专精特新”中小企业的支持力度，以缓解中小企业融资难、融资贵问题。